Das Bankenwesen als Freiheitsfaktor

„Ich glaube, dass das Bankwesen für unsere Freiheiten gefährlicher ist als ein stehendes Heer“.[1] Diese Aussage von Thomas Jefferson hat in den letzten 200 Jahren wenig von ihrer Brisanz verloren. Das Gegenspiel zwischen europäischen Banken und der Europäischen Zentralbank (EZB) sorgen für Liquidität und gewährleisten dadurch den Waren- und Dienstleistungsverkehr innerhalb der Europäischen Union. Die Banken sind regelrecht der Schlüssel vieler Freiheiten des Europäischen Binnenmarktes. Doch gerade diese Freiheiten bergen Risiken von unvorhersehbarem Ausmaß. Die hiervon ausgehenden Schockwellen könnten nicht nur die Finanzpolitik der europäischen Mitgliedsstaaten erschüttern, sondern letztlich auch den Euro als Währungsmittel bedrohen.

In der globalen Finanzkrise 2008 wurde diese Bedrohung zuletzt offenkundig: Entgegen der Erwartungen vieler europäischer Institutionen wurde die starke Verflechtung der einzelnen Banken in einer globalisierten Welt deutlich unterschätzt. Zum ersten Mal wurde sichtbar, dass der europäische Finanzrahmen auf einem wackeligen Fundament erbaut  wurde. Europa beziehungsweise die EU haben eine Währungszone geschaffen, ohne die dafür notwendigen und geeigneten Institutionen zu etablieren, die in der Lage sind, auf mögliche finanzielle Krisen schnell, gezielt und effizient zu reagieren. 

Dementsprechend stand die Finanzkrise – bildlich gesprochen – unerwartet vor den Toren Europas. Das Hauptproblem war, dass die nationalen Bankenkrisen von einem Land zum anderen überschwappten und schließlich in einer europäischen, und letztlich auch globalen, Banken- und Finanzkrise endete. Dabei gerieten viele nationale und internationale Banken in erhebliche, oder gar aussichtslose, finanzielle Probleme. Da alle Vorschläge und Maßnahmen zur Rettung der Banken scheiterten, mussten die Steuerzahler letztlich für die entstandenen Kosten aufkommen. 

Zum ersten Mal mussten Ideen und Maßnahmen entwickelt werden, um nicht nur einen solchen Kriseneffekt in Zukunft zu verhindern, sondern auch die Banken und die Steuerzahler besser zu schützen und schließlich die Eurozone zu retten. Dies war die Geburtsstunde der sogenannten Europäischen Bankenunion. Doch vor dem Hintergrund, dass die wirtschaftliche Situation in der EU durch die Finanzkrise stark beeinträchtigt wurde, mussten weiterhin Pläne ausgearbeitet werden, die nicht nur die Banken und Steuerzahler schützen, sondern auch eine wirtschaftliche Erholung beziehungsweise einen Aufschwung in der EU bewirken sollten. Der Wunsch nach einem stabilisierten, gestärkten und sich stetig weiterentwickelnden Finanzdienstleistungsbinnenmarkt innerhalb der EU wurde nach und nach deutlich stärker.

Um diesem Wunsch langfristig gerecht werden zu können, wurde die Einführung einer sogenannten Europäischen Kapitalmarktunion angestrebt. Dementsprechend zielen sowohl die Europäische Bankenunion (EBU) als auch die Bemühungen um eine Europäische Kapitalmarktunion (KMU) darauf ab, die EU als solche wettbewerbsfähiger, liquider und wirtschaftlich stärker, wie auch unabhängiger zu machen. Beide oben genannten Institutionen verfolgen das Grundprinzip eines einheitlichen Finanzdienstleistungsmarktes innerhalb der EU. Doch in Zeiten von Brexit, gespaltenen politischen Beziehungen, zahlreichen Handelskonflikten, zunehmenden populistischen Strömungen und SARS-CoV-2 scheinen alle Bemühungen und Fortschritte vor unlösbaren Herausforderungen und möglicherweise vor dem Aus zu stehen. Die EU muss sich daher bemühen, ihren Bürgern das europäische Versprechen von Frieden, Wohlstand und Demokratie nahezubringen.

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Die Europäische Bankenunion: Eine radikale Reform

Das Jahr 2014 hat sich für die EU-Finanzregulierung als ein Jahr der entscheidenden Weichenstellungen erwiesen. Vor dem Ende der Legislaturperiode 2009-2014 verabschiedete das Europäische Parlament in seiner letzten Plenarsitzung am 15. April 2014 (dem sogenannten „Super Tuesday“) ein letztes Paket von Reformen aus der Krisenzeit. Neben zahlreichen regulatorischen Maßnahmen wurde auch die wohl radikalste nicht-regulatorische Reform verabschiedet: die Europäische Bankenunion. 
Die Europäische Bankenunion stützt sich auf Artikel 114 und 127 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Das Hauptziel der Europäischen Bankenunion ist die Schaffung eines EU weiten Binnenmarktes für Kapital. Die Europäische Bankenunion soll ihrer Idee nach die Wirtschafts- und Währungsunion (so genannte „WWU“) und den Binnenmarkt ergänzen, indem sie die Zuständigkeiten für Aufsicht, Abwicklung und Finanzierung auf EU-Ebene zusammenführt. Mit anderen Worten: Es soll ermöglicht werden, dass Investitionen und Ersparnisse in Unternehmen und Projekte in allen Mitgliedstaaten fließen, sodass Bürger der EU, Investoren und Unternehmen unabhängig von ihrem Standort davon profitieren können. Zu diesem Zwecke müssen sich die Banken denselben Regulierungen und Normen unterwerfen, die insbesondere sicherstellen sollen, dass die Banken nur moderate und angemessene Risiken eingehen können und im Falle einer Verschuldung möglichst wenig Auswirkungen auf die Realwirtschaft und die öffentlichen Finanzen der beteiligten EU-Länder haben. Die Europäische Bankenunion besteht im Wesentlichen aus zwei Säulen: Dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) und dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM).

Krisenprävention durch einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus

Der einheitliche Aufsichtsmechanismus bezieht sich ­– dem Namen entsprechend – auf ein System der Bankenaufsicht innerhalb der EU, das im Wesentlichen aus der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden der teilnehmenden Länder besteht. Insbesondere soll die Sicherheit und Solidität des europäischen Bankensystems gewährleistet werden, um so die Finanzintegration und -stabilität durch einen einheitlichen europäischen Aufsichtsrahmen zu verbessern. Das Hauptziel des SSM ist die frühzeitige Erkennung und Verhinderung beziehungsweise Reaktion auf mögliche Bankenkrisen. In diesem Zusammenhang überwacht die EZB als neutrale EU-Institution die Bankenaufsicht, indem sie zunächst einen gemeinsamen Ansatz für die laufende Aufsicht anwendet, harmonisierte Aufsichtsmaßnahmen und Abhilfemaßnahmen ergreift und schließlich die einheitliche Anwendung der Aufsichtsregeln gewährleistet. Dementsprechend werden der EZB bestimmte Rechte übertragen, die es ihr beispielsweise ermöglichen, Überprüfungen und Untersuchungen im Hinblick auf die nationalen Aufischtsmaßnahmen einzuleiten, oder Banklizenzen zu erteilen und zu entziehen.

Rettung europäischer Bank durch einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus hat das Hauptziel, ausfallende Banken auf effiziente Weise abzuwickeln und so die Kosten für den Steuerzahler zu minimieren und die Stabilität der europäischen Realwirtschaft zu gewährleisten. 

Aus verfahrenstechnischer Sicht unterliegt die Abwicklung von Banken in der Eurozone der direkten und indirekten Kontrolle des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board – SRB), wodurch die Abwicklung einer Bank innerhalb kurzer Zeit gewährleistet wird. Wie bereits erwähnt, übernimmt die EZB hier die Rolle einer Aufsichtsbehörde, die im Wesentlichen darüber entscheidet, ob und wie wahrscheinlich der Kreditausfall einer Bank ist. Darüber hinaus wird ein europäischer Abwicklungsfonds, der von den Banken finanziert wird, für die Sanierung und Abwicklung von Banken zur Verfügung gestellt. Mit dem SRM soll also sichergestellt werden, dass im Falle einer Bankenpleite die Gesamtwirtschaft nicht geschädigt und keine finanzielle Instabilität innerhalb der EU verursacht wird. 

Die Kapitalmarktunion – ein grenzenloser Geldfluss? 

Eine der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes ist der freie Kapitalverkehr. Da die Kapitalmärkte in Europa aufgrund erheblicher Unterschiede zwischen den EU-Ländern in Bezug auf die Finanzierungsbedingungen stark fragmentiert sind, überschreiten Aktionäre und Käufer von Schuldtiteln bei ihren Investitionen nur selten nationale Grenzen. Durch die Einführung einer Kapitalmarktunion (Capital Market Union – CMU) würde ein einheitlicher europäischer Kapitalmarkt geschaffen, der es ermöglicht, dass Geld als solches, Investitionen und Ersparnisse ohne Grenzen und Hindernisse durch die EU fließen. Dies soll insbesondere durch die Verkleinerung der Finanzmärkte, die Diversifizierung der Finanzierungsquellen, die Stärkung der grenzüberschreitenden Kapitalströme sowie durch die Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln für die Unternehmen erreicht werden. Die Kapitalmarktunion soll es insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen (SME) ermöglichen, ein breites Spektrum an erschwinglichen und flexiblen Finanzierungen sicherzustellen, damit sie effizienter und wettbewerbsfähiger am internationalen Markt teilnehmen können.

Vollendungsprozess: Ein europäischer Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen

Die Existenz des europäischen Binnenmarktes scheint für viele Menschen bereits selbstverständlich zu sein. Vor knapp 30 Jahren, am 1. Januar 1993, wurden die vier Grundfreiheiten (Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehrsfreiheit) und damit der europäische Binnenmarkt eingeführt. Diese Grundfreiheiten und damit das Selbstverständnis eines europäischen Binnenmarktes haben sich seit jeher etabliert und sind heute kaum noch wegzudenken. 

Dennoch muss man sagen, dass die Grundfreiheit des Kapitalverkehrs auch nach fast 30 Jahren wohl am unterentwickeltsten und nur rudimentär erkennbar ist. Die Finanzkrise von 2008 hat gezeigt, dass die EU in Bezug auf ihre Finanzdienstleistungen auf wackligen Beinen steht. Damals hatte die EU zwar eine Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) geschaffen, war aber nach heutigem Kenntnisstand offensichtlich nicht in der Lage, schnell und effektiv auf eine Finanzkrise zu reagieren. Im Gegenteil, Politiker und Banker vertrauten naiv darauf, dass der Zusammenbruch der amerikanischen Investmentbank „Lehman Brothers“ ein nationales Problem sein würde und nicht auf Europa oder die EU übergreifen würde. Wie wir gesehen haben, führte dieser Irrglaube dazu, dass die Zahlungsunfähigkeit und mangelnde Liquidität einer Bank andere Banken buchstäblich ansteckte. Diese Bankenkrise entwickelte sich zu einer Wirtschaftskrise und führte schließlich dazu, dass der Euro, wie auch die Währungsunion am Rande des Zusammenbruchs standen. 

Aber nicht nur die damalige Finanzkrise hat uns das Fehlen eines europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen vor Augen geführt. Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU ist dem europäischen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen auch der wohl wichtigste internationale Finanzstandort abhandengekommen. 

In den letzten Jahren sind noch weitere Herausforderungen für die vollständige Schaffung eines Finanzdienstleistungsbinnenmarktes aufgetaucht, wie z. B. Ungarns populistische Bestrebungen, die EU zu verlassen oder der Ausbruch der SARS-CoV-2-Pandemie. Fairerweise muss man zugeben, dass das System der Europäischen Union inhärente Schwächen und Unzulänglichkeiten aufweist. Nichtsdestotrotz sind der Aufruhr und der Ruf nach mehr EU stärker geworden. Daher ist es wichtig, auf einen einheitlichen europäischen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen hinzuarbeiten, wenn uns die Zukunft der EU am Herzen liegt . Wie die ehemalige deutsche Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel einst sagte, sind die „EU und der Euro unverzichtbar“. In Konsequenz bedeutet dies, dass nur die Schaffung eines europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen den Euro und damit die EU retten kann. Ein gemeinsames und stabiles Finanzsystem zu schaffen ist aber nur möglich, wenn die engen Verbindungen zwischen den nationalen Banken und den nationalen Regierungen aufgebrochen werden.

Die Bankenunion als fehlendes Glied im Finanzbinnenmarkt?

Mit der Einführung der Europäischen Bankenunion wurde eine Institution geschaffen, die dazu beigetragen hat, die Seriosität und Integrität des EU-Raums zu erhöhen. Gerade vor dem Hintergrund, dass es vor der Einführung eines einheitlichen Aufsichtsmechanismus eine unterschiedliche Anwendung der einzelnen nationalen Aufsichtsregelungen gab, ist ein wesentlich engerer Kooperationsraum zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten entstanden. Mit anderen Worten: Es kann sichergestellt werden, dass länderübergreifend die gleichen Aufsichtsstandards gewährleistet werden. 

Darüber hinaus kann durch die gemeinsame Anwendung von Aufsichtsregelungen und einer supranationalen Institution sicher, dass Risiken im Hinblick auf Banken- und Finanzkrisen verhindert oder zumindest rechtzeitig erkannt werden können.
Dass eine supranationale Aufsicht nicht automatisch eine Finanzkrise vorhersehen kann, mussten wir durch die jüngste Finanzkrise eingestehen, die eben nicht vorhergesehen wurde. Dagegen spricht, dass diese Institutionen nicht die gleichen Aufgaben und Kompetenzen wie die supranationale Bankenaufsicht haben. Eine separate Institution, die sich ausschließlich mit der Aufsicht über die nationalen Banken befasst, sollte in der Lage sein, eine Krise vorherzusehen, ihre Symptome zu lindern und sie im besten Fall frühzeitig zu verhindern. 

Die Europäische Bankenunion trägt auch dazu bei, dass Banken im Krisenfall grenzüberschreitend unterstützt werden können. Die Möglichkeit einer einheitlichen und gemeinsamen Abwicklung wird nicht nur den EU-Finanzraum stabiler machen, sondern die Banken in die Lage versetzen, schnelle und effektive Hilfe zu erhalten. Durch den gemeinsamen Binnenmarkt können Banken im Falle eines Konkurses durch verschiedene Mittel effektiver und schneller gerettet werden. Der Solidaritätsgedanke, der hinter dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus steht, verhindert letztlich die monetären Absichten der finanziell stabileren Banken. Eine europäische Bankenunion ermöglicht auch ein gewisses Maß an Wettbewerbsgleichheit und reduziert die Kosten internationaler Transaktionen erheblich.

Die Vorzüge der Kapitalmarktunion

Die Kapitalmarktunion kann die Bankenunion nicht nur in ihrer Funktion unterstützen, sondern auch ergänzen. Generell ist der Kapitalmarkt innerhalb der EU schlecht entwickelt. 
Da Investitionen bisher meist nationale Angelegenheiten waren, können durch die Schaffung einer Kapitalmarktunion künftig grenzüberschreitende Investitionen getätigt werden. Da die europäische Bankenunion einen hohen Standard an Regulierung und Aufsicht innerhalb der Mitgliedsstaaten schafft, können Investoren nun auch in ehemals kritischen Ländern bedenkenlos investieren. Dies ermöglicht den Anlegern nicht nur, ihr Kapital wesentlich diversifizierter anzulegen sondern führt auch zu einem wirtschaftlichen Aufschwung in bestimmten Ländern und stärkt damit die EU insgesamt. 

Auch im Hinblick auf die Finanzierung zukünftiger europaweiter Projekte, die in ein digitales und klimaneutrales Zeitalter führen, ist ein effizienter europäischer Kapitalmarkt von immenser Bedeutung. Der durch den Brexit verkleinerte EU-Kapitalmarkt macht es umso wichtiger, die EU finanziell zu stabilisieren und sie international wettbewerbsfähiger zu machen.

Sowohl die Europäische Bankenunion als auch die Kapitalmarktunion sind wesentliche Komponenten für die Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen. Die beiden Institutionen stehen zwar unabhängig voneinander, aber die eine kann ohne die andere nicht ihre volle Funktionalität erreichen. Es ist deshalb von entscheidender Bedeutung, dass neben der bereits etablierten Europäischen Bankenunion auch die Kapitalmarktunion an Popularität und Dynamik gewinnt. 

Warum der europäische Finanzsektor die EU retten kann

Die Anforderungen an einen funktionierenden europäischen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen können nicht von der Entwicklung einer Aufsichtssäule und einer Abwicklungssäule abgekoppelt werden. Die Schaffung eines starken und europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen ist für die Europäische Bankenunion sowie die Einrichtung der Kapitalmarktunion von wesentlicher Bedeutung.

Die Lehren, die wir aus den jüngsten Krisen ziehen müssen ist die Notwendigkeit einen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu schaffen, weil wir sonst nicht nur die Währungsunion, sondern letztlich auch die EU als solche gefährden. 

Beide Institute können durch ihre Konzeption dazu beitragen, einen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu ermöglichen. Die Bankenunion wird den europäischen Finanzmarkt im Wesentlichen von innen heraus stärken, um auf dem Weltmarkt seriöser und wettbewerbsfähiger zu sein. Mit der Kapitalmarktunion wird die EU als Investitionszentrum weiter aufblühen und sich durch Investitionen und Kapitalverkehr gegenseitig als stärkeres Handels- und Finanzzentrum etablieren. 

Da die Bankenunion noch in den Kinderschuhen steckt und die Bemühungen um eine Kapitalmarktunion noch nicht voll in Gang gekommen sind, ist es noch ein weiter Weg bis zur vollständigen Schaffung eines europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen. Es bleibt noch viel zu tun, aber der Schritt in die richtige Richtung ist getan. 

Es liegt nun an uns, die europäischen Finanzsektor infrastrukturell auszubauen und mit einem modernen und effizienten Finanzmarktregulierungsrahmen wettbewerbsfähig zu bleiben. Andernfalls könnten wir in naher Zukunft nicht nur in eine weitere Finanzkrise schlittern, sondern auch unsere Währungsunion und damit unsere Freiheiten innerhalb der EU belasten und gefährden. In Konsequenz hängen davon auch die europäischen Versprechen von Frieden, Wohlstand und Demokratie ab, für welche die EU steht.  

[1] Letter from Jefferson to John Taylor, 28. 5. 1816 (The Works of Thomas Jefferson in Twelve Volumes, Federal Edition, Collected and Edited by Paul Leicester Ford; cit. after Library of Congress, available at http://memory.loc.gov/ammem/index.html (dated accessed: 25. Nov 2021)).  

Quellen: